撮要：國民代表年夜會軌制的基本是普選，該軌制由若干板塊組成，此中人年夜體系是主干，而在1949—1954年時代，上述原因還處于缺位狀況。那時我國的政體情勢有三個特征：政協是國度最高權利機關；由政協發生中心國民當局；由中心國民當局發生其他國度機關，是以國民代表年夜會制應確立于1954年《憲法》而不是1949年的《配合綱要》。這一時代我國的憲法情勢既不是單一文本的成文憲法，也不是不成文憲法，而是由《配合綱要》《中心國民當局組織法》《政協組織法》和一系列憲法性文件組成的多文本成文憲法，這與我國汗青上盡年夜大都由單一憲法文本組成的成文憲法有顯明分歧，是一種短期存在的特別的成文憲法情勢。在多文本成文憲法中，各文本效率有高有低，最高的應是最高機關制訂、確立政體情勢的憲法性文件；在這一形式下憲法性法令的情形較為復雜，此中有的是憲法的一部門，位置較高，有的是法令，位置較低。
1949年9月29日中國國民政治協商會議第一屆全部會議經由過程的《中國國民政治協商會議配合綱要》（簡稱《配合綱要》），持久以來被以為在1949—1954年時代起著姑且憲法的感化，“相當于那時的國度最基礎年夜法的情勢”，“在我國開國之初施展姑且憲法感化”。同時，《配合綱要》也往往被視為“確立”了我國的國民代表年夜會軌制，如以為《配合綱要》“以姑且最基礎法的情勢確認了國民代表年夜會軌制為國民平易近主政權的組織情勢”，《配合綱要》“正式斷定了國民代表年夜會軌包養 制為我國的政權組織情勢”，等等。筆者以為從國民代表年夜會軌制的基礎特征，如由國民選舉發生人年夜，人年夜在此中是主干、居于焦點位置等原因來看，這些“通說”值得商議。由此連帶出來的題目是，那時確立政體的憲法性文件僅僅是《配合綱要》嗎?能否還應包含《中心國民當局組織法》以及《政協組織法》?甚至更多?這一時代的憲法情勢畢竟是什么?是成文憲法仍是不成文憲法?
一、國民代表年夜會制確立于1954年《憲法》而不是1949年的《配合綱要》
國民代表年夜會軌制是指，全國國民代表年夜會和處所各級國民代表年夜會都由平易近主選舉發生，對國民擔任，受國民監視；在這一軌制中，人年夜處于登峰造極的位置，其他國度機關都由它發生，對它擔任，受它監視，這些機關無權監視和制約人年夜。那么《配合綱要》確認的政體能否合適國民代表年夜會軌制的這些特征呢？
（一）國民代表年夜會軌制發生的基本是普選
在國民代表年夜會軌制中，全國人年夜和處所各級人年夜都由平易近主選舉發生，這是國民代表年夜會軌制樹立的基本，表白人年夜與國民的關系——人年夜的權利是國民授予的，由國民選舉的代表構成人年夜，這是其合法性地點。固然《配合綱要》第12條第2款也規則：“各級國民代表年夜會由國民用普選方式發生之。”但由于“那時中南地域、東北地域的軍事舉動還沒有停止，地盤改造還沒有徹底完成，各界國民群眾還沒有充足組織起來，還不克不及停止全國范圍內的普選。”“在1949年新中國成立時，由于前提不具有，還無法當即樹立全國國民代表年夜會和處所各級國民代表年夜會，還不克不及當即履行國民代表年夜會軌制。”也就是說，包養網 由于那時沒有停止普選，所以全國和處所各級國民代表年夜會并沒有召開。依據《配合綱要》第13條第2款的規則：“在普選的全國國民代表年夜會召開以前，由中國國民政治協商會議的全部會議履行全國國民代表年夜會的權柄”，而政協成員重要是由中國共產黨和各平易近主黨派人士及國民集團的代表構成（非國民選舉），這使其更像一種精英協商的政治體系體例，有必定的“貴族政體”顏色。
我國第一部《選舉法》于1953年2月公佈，1953年下半年到1954年6月完成了中國汗青上第一次普選。1954年6月至8月，全國縣、市、省由下至上逐級召開了國民代表年夜會，并選舉發生了全國人年夜代表。1954年9月15日至28日第一屆全國人年夜第一次會議在中南海懷仁堂召開，這意味著國民代表年夜會軌制樹立起來了。是以1954年9月20日第一屆全國國民代表年夜會第一次會議經由過程的《憲法》才應是國民代表年夜會軌制樹立的標志。第十三屆全國人年夜常委會副委員長、中法律王法公法學會會長王晨指出：“1954年9月召開的第一屆全國國民代表年夜會第一次會議，標志著我國國民代表年夜會軌制在全國范圍內樹立起來。此次會議經由過程了新中國第一部憲法，明白規則：‘中華國民共和國的一切權利屬于國民。國民行使權利的機關是全國國民代表年夜會和處所各級國民代表年夜會。’這就以國度最基礎法的情勢，確立了國民代表年夜會軌制這一最基礎政治軌制的憲制基本。”即“標志著我國國民代表年夜會軌制在全國范圍內樹立起來”的是1954年的一屆全國人年夜一次會議，而不是1949年的政協第一屆全部會議，“確立國民代表年夜會軌制”的是1954年憲法，而不是1949年的《配合綱要》。
（二）國民代表年夜會軌制的主干部門是人年夜體系
在國民代表年夜會軌制中，有人年夜體系、當局體系、法院體系、查察院體系等等，它們配合組成了國民代表年夜會軌制的若干板塊，此中人年夜體系是主干部門，其位置高于其他體系，是國民代表年夜會軌制的焦點。
起首，在國民代表年夜會軌制中，人年夜體系不克不及缺位。1949—1954年時代不只全國人年夜缺位（1954年9月才成立），處所各級人年夜也基礎都處于缺位狀況。依據《配合綱要》第包養網 14條的規則，那時情形下，“在處所，向國民代表年夜會軌制過渡是經由過程城市軍事管束委員會和國民代表會議”。而那時一些處所成立的“國民代表會議”包養 并不克不及同等于后來的國民代表年夜會，“從性質上說，代表會議還只是個徵詢機關，而不是權利機關，它只要權反應國民的看法和請求，對軍管會和當局任務停止會商，提出批駁和提出。”固然在那時這些過渡性辦法是汗青的、實際的選擇，有其公道性甚至必定性，但從邏輯上說，一個沒有全國國民代表年夜會和處所國民代表年夜會的政權組織情勢還能稱之為國民代表年夜會軌制嗎？我們或允許以說國民代表年夜會軌制中沒有國度主席、沒有查察院，這個軌制仍是存在的，只是不健全罷了（如1975年《憲法》），但我們很難想象一個沒有人年夜的國民代表年夜會軌制是什么狀況。是以我國國民代表年夜會軌制簡直立應是1954年，1954年《憲法》第2條規則：“中華國民共和國的一切權利屬于國民。國民行使權利的機關是全國國民代表年夜會和處所各級國民代表年夜會。”其第21條規則：“中華國民共和國全國國民代表年夜會是最高國度權利機關。”在此沒有政協代行全國人年夜的任務，全國人年夜不再有替人，它自己就是國度最高權利機關，處所人年夜也不再是“國民代表會議”那樣的徵詢機構，而是1954年《憲法》第55條規則的“處所國度權利機關”。
其次，在國民代表年夜會軌制中，人年夜處于登峰造極的位置。在國民代表年夜會軌制中，人年夜體系不只不克不及缺位，並且應處于焦點地位。而《配合綱要》第12條第1款規則：“國民行使國度政權的機關為各級國民代表年夜會和各級國民當局”，在這里“國民代表年夜會和國民當局”是并列的，人年夜的登峰造極性并不明白，這與1954年《憲法》斷定的人年夜位置有顯明分歧。在實行中，這一時代各地國民行使國度政權的機關現實上是“各級國民當局和軍事管束委員會”，而不是“各級國民代表年夜會”，也不是“各級國民代表年夜會和各級國民當局”。此外，《配合綱要》第12條第2款規則：“國度最高政權機關為全國國民代表年夜會。全國國民代表年夜會休會時代，中心國民當局為行使國度政權的最高機關。”但《中心國民當局組織法》并沒有就中心國民當局作出相干規則，只規則了中心國民當局委員會的構成、權柄、引導體系體例、會議等外容，而中心國民當局委員會與中心國民當局是什么關系，也不明白，“中心國民當局”只是呈現在《中心包養 國民當局組織法》這一法令的稱號中，似乎包含中心國民當局委員會、政務院、國民反動軍事委員會、最高國民法院和最高國民查察署，是這些機構的總稱。有學者以為中心國民當局“由中心國民當局委員會及其所屬政務院、國民反動軍事委員會、最高國民法院和最高國民查察署構成”。中心國民當局委員會是“中心國民當局的領袖部門，對外代表國度，對內引導國度政權，是那時國度權利的最高引導機關”。由于那時全國人年夜尚未召開，是以處于最窪地位的是代行全國人年夜權柄的政協，政協休會時代是“中心國民當局”，這與國民代表年夜會制下全國人年夜休會時代，全國人年夜常委會是國度最高權利機關的體系體例也顯明分歧。
二、1949—1954年我國的政體是什么
1949—1954年時代，我國的政體情勢假如不是國民代表年夜會軌制，那是什么？依據《配合綱要》《中心國民當局組織法》《政協組織法》等憲法性文件的規則，這一時代的政體有三個特征：中國國民政治協商會議的全部會議代行全國國民代表年夜會的權柄，是國度最高權利機關；中心國民當局由政協全部會議發生；中心國民當局再發生并監視其它國度機關。
起首，政協是那時的國度最高權利機關（履行全國國民代表年夜會的權柄），而政協是在朝黨與參政黨停止一起配合和政治協商的機構，現實上是一個黨派機構，即國度最高權利機關是一黨引導、多黨一起配合的黨派組織。
包養網 其次，由政協全部會議發生中心國民當局，中心國民當局對政協擔任，政協全部會議與中心國民當局之間是一攬子受權。即政協全部會議不是選舉發生若干國度機關，分辨受權，而是只發生一個國度機關——中心國民當局，二者之間的權利分派是：關于政協全部會議的權利，“在普選的全國國民代表年夜會召開以前，由中國國民政治協商會議的全部會包養網 議履行全國國民代表年夜會的權柄，制訂中華國民共和國中心國民當局組織法，選舉中華國民共和國中心國民當局委員會，并付之以行使國度權利的權柄”。而中心國民當局委員會的權利有十項：（一）制訂并說明國度的法令，公佈法則，并監視其履行。（二）規則國度的施政方針。（三）廢止或修正政務院與國度的法令、法則相抵觸的決定和號令。（四）批準或廢止或修正中華國民共和國與本國訂立的公約和協議。（五）處置戰鬥及戰爭題目。（六）批準或修正國度的預算和決算。（七）公佈國度的年夜赦令和特赦令。（八）制訂并頒布國度的勛章、獎章，制訂并授予國度的聲譽稱號。（九）任免各項當局職員。（十）準備并召開全國國民代表年夜會。從中可以看出，政協簡直把一切國度權利都授予給了中心國民當局，使其擁有年夜部門立法權，所有的行政權、司法權和軍事權。
再次，中心國民當局發生并監視其他國度機關，這些機關配合存在于中心國民當局的框架之內（相互平行），有議行合一甚至議事行政司法合一的特色。《中心國民當局組織法》第5條規則：“中心國民當局委員會組織政務院、國民反動軍事委員會、最高國民法院、最高國民查察署。”依據這個別制，中心國民當局委員會統攬一切國度最高權利，在它之下設置的政務院、國民反動軍事委員會、最高國民法院和最高國民查察署均由它發生、對它擔任、受它監視。
這三個條理非論哪一層都與1954年憲法確立的國民代表年夜會為最高權利機關、它發生并監視其他國度機關的體系體例有較為顯明的包養網 差別。筆者以為，這一時代的政體情勢可以歸納綜合為“以黨領政”，此中政協作為中國共產黨引導下的國民同一陣線組織處于最窪地位，管轄一切國度權利；中心國民當局作為受政黨管轄的“國包養網 度政權機關”把握一切國度權利，集立法、司法、行政、軍事權于一身，是國度權利高度集中的形式。
三、我國包養網 1949—1954年的憲法情勢：多文本的成文憲法
通說以為《配合綱要》在1949—1954年時代起著姑且憲法的感化，這等于說這一時代沒有正式憲法。確切，《配合綱要》作為一個憲法性文件，其綱要性過強，憲法性缺乏，難以自力擔負憲法之責，但假如說我國這一時代沒有憲法，只要起著姑且憲法感化的一個綱要，生怕也不合適現實情形。筆者包養網 以為，我國這一時代的憲法情勢不是典範的單一文本的成文憲法，而是較為特別的、由多文本組成的成文憲法。
翟志勇傳授曾將這一時代的憲法定性為“不成文憲法”。“1949年開國之時，憲法意義上的國民尚未天啊？誰哭了？她？生，國民擬制性地存在著，中國共產黨與各平易近主黨派代表著分歧階級的國民，同一陣線和中國國民政治協商會議組成這一時代的第三維度，以中國國民政治協商會議第一屆全部會議臨時代行全國國民代表年夜會權柄，制訂了配合綱要和兩部組織法，時稱‘三年夜憲章’，是新中國的立國之基，這一時代可以稱之為新中國的不成文憲法階段。這個時代樹立了軍政合一、議行合一的中心國民當局委員會體系體例，但這是準戰時性的姑且體系體例。”筆者在2019年中國憲法學年會上講話時曾批准這一不雅點，并以為這與英國式的不成文憲法形式有所分歧——僅僅由一系列憲法性文件組成，沒有憲法性習氣和憲法判例，這或可成為不成文憲法的第二種形式。但筆者在撰寫本文的經過歷程中，對此停止了反思，進而轉變了原有見解。
（一）成文憲法與不成文憲法的差別點
成文憲法與不成文憲法是英國粹者蒲萊士1884年在牛津年夜學講學時初次提出的憲法分類，這種分類所根據的尺度為憲法能否具有同一的法典情勢。通說以為，成文憲法是指由一個或許幾個憲法性法令文件所組成的憲法；不成文憲法是指既有包養網 書面情勢的憲法性法令文件、憲法判例，又有非書面情勢的憲法通例等組成的憲法。可見成文憲法與不成文憲法的要害差別點不在于是由一個仍是若干個憲法性法令文件組成，而在于在這包養 些成文的憲法性文件之外，能否還有大批的憲法通例。我們之所以誤判我國1949—1954年的憲法情勢為不成文憲法，就是認定成文憲法只能有一個憲法文本，如有幾個憲法性法令文件組成，則是不成文憲法，而這顯然是不合錯誤的，如法國汗青上的1875年憲法就由三個憲法性文件構成（《參議院組織法》《政權組織法》和《國度政權機關彼此關系法》），但人們并沒有是以以為法國這一時代是不成文憲法。此外，成文憲法能否必需以“憲法”定名？筆者以為不用，如上述法國1875年憲法的三個文件，德國1949年的《基礎法》，我國1912年的《中華平易近國姑且約法》等，都未以“憲法”定名，但顯然都是成文憲法。
應該指出的是，多文本的成文憲法與不成文憲法確有雷同之處——都是由多個（而不是一個）憲法性文件組成，有關憲法的內在的事務均散見于這些分歧的憲法性文件之中。如包養網 英國有1628年的《權力請愿書》、1679年的《人身維護法》、1689年的《權力法案》、1701年的《王位繼續法》、1911年的《國會法》、1918年的《公民參政法》、1928年的《男女選舉同等法》、1969年的《國民代表法》等等，我國1949年9月政協第一屆全部會議也發生了《配合綱要》《中心國民當局組織法》《政協組織法》等憲法性文件；但多文本的成文憲法與不成文憲法還有很主要的差別，即在不成文憲法中有大批的憲法通例存在（這是其號稱為“不成文”憲法的啟事地點），而我國1949—1954年時代基礎沒有憲法通例。那時我國立法多少數字較少，內在的事務也比擬粗陋，是以實行中能夠創制一些先例彌補成文法空缺，但這些先例后來能否成為通例，尤其是它們能否可稱之為憲法通例，則還有待梳理和研討。是以，即使《配合綱要》不克不及自力承當起“姑且憲法的感化”，那時的憲法是多個憲法性文件組成，也不克不及闡明這一時代的憲法就屬包養網 于不成文憲法，它依然是成文憲法，只是分歧于1954年憲法那樣典範的單一文本的成文憲法。
（二）我國1949—1954年的憲法由多個憲法性文件組成
這一時代我國的憲法是由多個憲法性文件組成的，但“多”個是幾個？哪些是哪些不是？為什么？還需細心鑒別。
1.《配合綱要》
《配合綱要》無疑是這一時代最主要的憲法性文件，其序文規則了國度的性質、政治基本等政治綱要，第二章規則了包養網 國度的“政權機關”，總綱和其他五章分辨規則了國度的軍事軌制、經濟政策、文明教導政策、平易近族政策、交際政策等方面的總準繩和響應的詳細政策，是這一時代治國安邦的總章程。
但《配合綱要》重要是綱要性規范，全篇綱要性較強而法令性缺乏，如《配合綱要》的60個條則中，憲法最主要的內在的事務之一——國民權力只在“總綱”中規則了3條，而憲法另一更主要的內在的事務——政權組織情勢也只要3條，在第二章“政權機關”的8條（第12-19條）中，并非都是政體條目，且內在的事務過于簡略（這是更主要的）。真正屬于政體條目的是第12、13、15條，如第12條：“中華國民共和國的國度政權屬于國民。國民行使國度政權的機關為各級國民代表年夜會和各級國民當局。各級國民代表年夜會由國民用普選方式發生之。各級國民代表年夜會選舉各級國民當局。各級國民代表年夜會休會時代，各級國民當局為行使各級政權的機關。國度最高政權機關為全國國民代表年夜會。全國國民代表年夜會休會時代，中心國民當局為行使國度政權的最高機關。”第13條：“在普選的全國國民代表年夜會召開以前，由中國國民政治協商會議的全部會議履行全國國民代表年夜會的權柄，制訂中華國民共和國中心國民當局組織法，選舉中華國民共和國中心國民當局委員會，并付之以行使國度權利的權柄。”第15條：“各級政權機關一概履行平易近主集中制。其重要準繩為：國民代表年夜會向國民擔任并陳述任務。國民當局委員會向國民代表年夜會擔任并陳述任務。在國民代表年夜會和國民當局委員會內，履行多數遵從大都的軌制。各上級國民當局均由下級國民當局加委并遵從下級國民當局。全國各處所國民當局均遵從中心國民當局。”有些條則（第14、17、19條）嚴厲說不完整是政體條目，如第14條固然規則的是處所權利體系體例（軍事管束和處所當局相聯合），但處所當局的權利有哪些，軍事管束委員會的權柄是什么，二者若何分工協作，這些最最少的軌制要素都不明白（只規則了組織沒有規則其構成和權柄）；又如第17條只提出要樹立國民司法軌制，但國民司法軌制的框架是什么，包含什么機關，也沒有規則包養 （只規則了準繩而未規則組織）；還有第19條規則了“監察機關”這一組織，但它只是設在縣市以上各級當局外部（不組成政體板塊），在《配合綱要》對縣市以上各級當局是什么都沒有規則（甚至政務院都沒有說起）的情形下，該條則更像是一個準繩（反腐倡廉）。此外第16條規則了國度構造情勢的準繩，國度構造情勢是很主要的，但它并非政體，且作為憲法內在的事務應有較為明白的央地分工（各自的權利范圍），而不克不及包養 僅僅是一條準繩。至于第18條則與政體基礎沒有關系，是關于國度機關任務職員風格的準繩性請求，與政權的組織體系體例不是一回事。
總之，在《配合綱要》中政權機關的框架并沒有搭建完全（只是準繩性地規則了人年夜和當局的位置及其彼此關系），作為政體板塊的其他國度機關，如政務院、審訊機關、查察機關、軍事機關以及這些國度機關與中心國民當局委員會配合組成的中心國民當局體系體例及其外部關系，都沒有響應的條則規范。
2.《中心國民當局組織法》
有關中心國民當局委員會、政務院、國民反動軍事委員會、最高國民法院和最高國民查察署這些政體板塊以及這些板塊彼此間的關系，較為完全地規則在《中心國民當局組織法》里，如該法第二章為《中心國民當局委員會》（第6-12條），第三章為《政務院》（第13-22條），第四章為《國民反動軍事委員會》（第23-25條），第五章為《最高國民法院及最高國民查察署》（第26-30條），這些條則明白規則了上述機包養 關的性質、位置、構成等等，綜合《配合綱要》和《中心國民當局組織法》才幹勾勒出那時較為完全的政體圖譜。是以《中心國民當局組織法》是極為主要的憲法性文件，它比后來的《全國人年夜組織法》《國務院組織法》《處所人年夜和當局組織法》《法院組織法》《查察院組織法》等憲法性法令更主要，由於后來的這些組織法是在憲法構建起國度權利的基礎框架并明白規則了各機關的性質、位置、構成、任期、權柄、外部體系體例后，對其做出更為詳細、詳盡的規則，而1949年的《中心國民當局組織法》是在《配合綱要》對國度政體的基礎框架尚未搭建完全的情形下，持續對政體的包養構建任務（而不只是對曾經搭建的政體作出細化性彌補），是以它不是單一文本的成文憲法體系體例下的憲法性法令（上述組織法才是），而是多文本的成文憲法體系體例下的憲法性文件，是憲法自己的構成部門。
3.《政協組織法》
由于政協全部會議在那時有代行全國人年夜任務的本能機能，是以《政協組織法》也應歸入這一時代的憲法性文件。
依據《政協組織法》第7條，政協外部的最高機構為政協“全部會議”，在那時擁有相似全國人年夜的位置。政協“全部會議”的權利，依據《配合綱要》第13條第2款的規則重要有3項——制訂中心國民當局組織法，選舉中心國民當局委員會，付與中心國民當局以行使國度權利的權柄；但依據《政協組織法》第7條，政協全部會議的權柄有5個方面，為什么會有這種紛歧致呢？筆者以為是由於政協的兩個成分惹起的，《配合綱要》關于政協全部會議權柄的規則，重要是政協作為代行人年夜這一最高權利機關的權柄，這些權柄1954年全國人年夜召開后即停止，還權于人年夜；而《政協組織法》關于政協全部會議權柄的規則，則不只包含其代行人年夜權柄的內在的事務，包養 還包含政協作為同一陣線組織本身的權利，如《政協組織法》第7條規則的“制訂或修正中國國民政治協商會議組織法”“選舉中國國民政協全國委員會”以及“在普選的全國國民代表年夜會召開以后，就有關國度扶植工作的最基礎年夜計或主要辦法，向全國國民代表年夜會或中心國民當局委員會提出提出案”等，這些是政協本身的權利，1954年后即使它不再代行人年夜權柄，這些權柄也持續存在。可是作為憲法意義上的國度權利，應是指政協代行全國人年夜的權柄，即那時政協“全部會議”的權利分為兩類，一是憲法性質的最高國度權利，二是作為社團組織的政協本身的權利。
此外，《政協組織法》第6-13條規則的政協全部會議的會議、權柄、決定方法、主席團、秘書長、各類委員會以及其常設機關等外容，由于那時政協全部會議履行全國人年夜的權柄，是以這些規則中有些內在的事務相當于后來憲法“國度機構”中“全國國民代表年夜會”一節的相干內在的事務，而不只僅是社團外部的機構設置，其位置較之后來的人年夜組織法更為主要，是憲法權利的表現。如第6條規則：“中國國民政協全部會議，每三年閉會一次，由全國委員會召集之。全國委員會以為有需要時，得提早或延期召集之。但第一屆由中國國民政協準備會召集之。”這相當于1954年《憲法》第25條：“全國國民代表年夜會會議每年舉辦一次，由全國國民代表年夜會常務委員會召集。假如全國國民代表年夜會常務委員會以為需要，或許有五分之一的代表提議，可以姑且召集全國國民代表年夜會會議。”這一內在的事務在那時屬于最高權利機關會議軌制的一部門，1954年后才回回其社團章程的位置。
政協“全部會議”終結后建立“全國委員會”，依據《政協組織法》第7條第5項，全國委員會由全部會議選舉發生，但其權柄多是協商性的。依據《政協組織法》第13條規則，全國委員會的權柄為：“一、包管履行中國國民政協全部會議及全國委員會的決定；二、協商并提出對中華國民共和國中心國民當局的提出案；三、協助當局發動國民餐與加入國民平易近主反動及國度扶植的任務；四、協商并提出餐與加入中國國民政協的各單元在全國國民代表年夜會代表選舉中的結合候選名單；五、協商并決議下屆中國國民政協全部會議的餐與加入單元、名額及代表人選，并召集之；六、領導處所平易近主同一陣線的任務；七、協商并處置其他有關中國國民政協外部一起配合的事宜。”在實行中也確切這般，如這一時代全國委員會協切磋論了物價、財經、工貿易、稅收等主要政策計劃與土改、懲辦反反動和腐朽等嚴重事項；審議了《地盤改造法》《婚姻法》《各界國民代表年夜會組織公例》《國民法院暫行組織條例》《最高國民查察院暫行組織條例》等主要法令律例草案；頒發了關于抗美援朝、保家衛國的各平易近主黨派結合宣言，經由過程了關于抗美援朝的決定；為召開全國國民代表年夜會作了相干準備任務；等等。由于政協“全部會議”才幹代行全國人年夜的任務，而在其休會后，政協全國委員會基礎上只能起徵詢性感化，其權柄多是協商性的，是以全國委員會聽取中心國民當局的有關陳述后應只能提出批駁提出，政協全部會議聽取這些陳述后才有批準經由過程權（與后來的人年夜聽取一府兩院任務陳述相似），但實行中全國委員會似乎代包養網 行了全部會議的某些權柄，如分歧“批准”中心國民當局的有關任務陳述。
4.某些零碎的憲法性文件
這一時代的憲法除了《配合綱要》《中心國民當局組織法》《政協組織法》外，還包含一些零碎的憲法性文件。如1949年12月16日中心國民當局政務院第11次政務會議經由過程、同月18日公布的《年夜行政區國民當局委員會組織公例》，1952年11月15日政務院第19次會議經由過程的《中心國民當局委員會關于轉變年夜行政區國民當局（軍政委員會）機構與義務的決議》，1954年6月19日中心國民當局委員會第30他早就料到自己可能會遇到這個問題，所以準備了一個答案，但萬萬沒想到，問他這個問題的不是還沒出現的藍太太，也不是次會議經由過程的《中心國民當局關于撤銷年夜區一級行政機構和合并若干省、市建制的決議》，1952年2月22日政務院第125次會議經由過程、1952年8月8日中心國民當局委員會第18次會議批準實施的《平易近族區域自治實行綱領》，等等，這些文件觸及國度構造情勢的構建包養網 ，斷定了央地關系的基礎構造，因此也應視為憲法性文件。
5.關于“國度標志”的憲法性文件
除上述憲法性文件外，還有關于國歌、國旗、國徽、首都等單行法令文件，它們規則了中華國民共和國的國度標志，也屬于憲法的內在的事務之一。如1949年9月27日政協第一屆全部會議經由過程的《關于中華國民共和國都城、編年、國歌、國旗的決定》，1949年12月2日中心國民當局委員會第四次會議經由過程的《關于中華國民共和國國慶日的決定》，1950年6月23日全國包養 政協一屆二次全部會議經由過程國徽圖案的決議，等等。
（三）其他憲法性法令文件是法令而不是憲法
這一時代除了《配合綱要》《中心國民當局組織法》《政協組織法》以及一些零碎的憲法性文件和國度標志的憲法性文件外，還有一些憲法性法令文件，在多文本的成文憲法體系體例下，它們很像憲法性文件，但現實上是法令性文件；由于其內在的事務與憲法性文件有較為親密的聯繫關係，是以分歧于《婚姻法》《地盤改造法》等非憲法性法令文件，相似于后來的憲法性法令。如1949年9月29日政協第一屆全部會議經由過程的《中心國民當局委員會選舉行法》《關于選舉中國國民政治協商會議全國委員會和中心國民當局委員會的規則》，1949年12月2日政務院第9次會議修正經由過程的《中心國民當局政務院及其所屬各機關組織公例》，1952年2月政務院發布的《關于處所平易近族平易近主結合當局實行措施的決議》《關于保證一切散居的多數平易近族成分送朋友有平易近族同等權力的決議》，等等。這些憲法性法令文件的內在的事務有的相當于人年夜議事規定，如《中心國民當局委員會選舉行法》規則的是中心國民當局委員會選舉的詳細操縱法式：“三、選舉人對于選舉票上之候選人無貳言時，即請在被選舉人姓名上畫一圓圈（〇）。”“五、選票上之劃寫，一概用鋼筆或羊毫。”“六、選舉違反以上三、四、五三條規則及書寫含混，無法統計者，均為廢票。”“七、選舉人填寫終了后，應親身將選舉票投進票箱。”有的相當于后來的國務院組織法，如《政務院及其所屬各機關組織公例》規則：“各機關得設辦公廳；為分掌營業，得設司或處；廳、司或處以下得設處或科。其任務有半自力性質者得設局。其任務有特定性質者得設室（如參事室、管帳室、材料室）、組（如財經組、文教組）、所（如研討所）或會（如高級教導委員會）。”“各機關的各級擔任人，廳及室稱主任，會稱主任委員，司稱司長，局稱局長，組稱組長，所稱所長，處稱處長，科稱科長，需包養 要時均得設副職。”“各委得設秘書長、副秘書長，普通機關均得設秘書。各機關得視任務需求，分辨酌設參謀、參事、專門委員、工程師、技師、觀察等。”“各機關應履行會議軌制（如委務會議、部務會議、會務會議、院務會議等），其所屬各部分，亦得分辨設各項任務會議。”有的雖觸及平易近族區域自治軌制包養 ，但基礎上是《配合綱要》《中心國民當局組織法》相干內在的事務的細則性規則，如《關于處所平易近族平易近主結合當局實行措施的決議》《關于保證一切散居的多數平易近族成分送朋友有平易近族同等“媽媽，我女兒長大了，不會再像以前那樣囂張無知了。”權力的決議》，等等。
在單一文本的成文包養 憲法體系體例下，憲法和憲法性法令是比擬不難區分的，如憲法只要一部，憲法性法令則有一系列（選舉法、立法法、處所自治法、各類組織法，等等）；但在多文本的成文憲法體系體例下，憲法和憲法性法令的區分則有必定難度，如這一時代往往公佈了一系列法令文件，此中哪些屬于憲法文件，哪些屬于憲法性法令文件？筆者以為，仍是應從內在的事務上區分，如規則政權組織情勢和國度構造情勢的應屬于憲法內在的事務，是憲法文件，而關于政權組織性和國度構造情勢中某一板塊更詳細的規定及其法式則應屬于憲法性法令文件。從那時的情形看，《配合綱要》《中心國民當局組織法》《政協組織法》比擬顯明屬于憲法性文件（構建政體）；規則“國旗國徽首都”的單行決議，因其屬于憲法中“國度“這不是你們席家造成的嗎？！”藍沐忍不住怒道。標志”的內在的事務，也應列為憲法文件。但其他一些零碎的法令性文件則需求細心鑒別，如政務院的《政務院及其所屬各機關組織公例》，是對《中心國民當局組織法》第三章“政務院”中相干規則的進一個步驟詳細化，因此應列進法令性文件；1949年的《政協全國委員會任務條例》，從內在的事務上看也應屬于法令性文件（年夜致相似丫鬟的聲音讓她回過神來，她抬頭看著鏡子裡包養網 的自己，看到鏡子裡的人雖然臉色蒼白，病懨懨，但依舊掩飾不住那張青春靚麗于后來的全國人年夜常委會任務條例）；而1949年、1952年、1954年分辨頒行的《年夜行政區國民當局委員會組織公例》《關于轉變年夜行政區國民當局（軍政委員會）機構與義務的決議》《關于撤銷年夜區一級行政機構和合并若干省、市建制的決議》，是關于那時年夜行政區的樹立、變革、撤銷包養 的文件，屬于憲法上央地關系的主要內在的事務，因此應列為憲法文件；此外1952年的《平易近族區域自治實行綱領》，不只將《配合綱要》第9條、第50-53條的準繩詳細化了，並且將這些準繩轉化為了詳細軌制，構建了響應的權利體系體例，如第二章為“自治區”，第三章為“自治機關”，第四章為“自治權力”，第五章為“自治區內的平易近族關系”，等等，這些都是憲法自己的內在的事務（相當于《憲法》“國度機構”中的“平易近族自治處所的自治機關”一節），而不只僅是憲法性法令的內在的事務。至于1953年2月11日中心國民當局委員會第22次會議經由過程的《選舉法》，應屬于憲法文件仍是憲法性法令文件？筆者以為在1954年《憲法》之前，它應是憲法性文件，屬于多文本成文憲法的一部門；在1954年《憲法》之后，它僅僅是憲法性法令，不再是憲法的構成部門。
（四）我國多文本的成文憲法之啟發
我國1949—1954年時代多文本的成文憲法體系體例固然只存在短短四年，但汗青的陳跡也留給我們一些思慮。
起首，成文憲法至多有兩種形式。成為憲法有單一文本組成的憲法，這是典範的成文憲法；還有多文本組成的憲法，這是特別的成文憲法。我國自1908年公佈《欽定憲法綱領》起，歷經清王朝、北洋當局、公民黨當局以及中華國民共和國，一百多年來制訂過幾十部憲法，時代經過的事況了起升沉伏的波折成長，一向被以為是成文憲法國度。但我們還應進一個步驟區分紅文憲法的類型，我國汗青上盡年夜大都的憲法是由一部憲法文本組成的成文憲法，但由多個憲法性文件組成的特別成文憲法情勢也曾長久地呈現在我們的汗青中，具有姑且性、過渡性的特征。
其次，在多文本的成文憲法中，這些文本的效率有高下之分。多文本的成文憲法是由若干憲法性文件組成的，其效率并不雷同，而是有高有低，在此并不實用“后法優于先法”的準繩，不克不及將其同等于柔性憲法。從我國這一時代的憲法文原來看，其效率品級重要應以制訂機關的位置為判定尺度，如政協全部會議、中心國民當局委員會、政務院經由過程的憲法性文件應分辨屬于第一、二、三層級；若在統一位階上，好像是政協全部會議制訂的憲法性文件，則應依據其內在的事務作出判定，如《配合綱要》的位置應高于《中心國民當局組織法》，由於《配合綱要》更具有微觀性，即使是關于政體的內在的事務，《配合綱要》規則的是相似于后來憲法《總綱》中關于政體的歸納綜合性規范（固然不完全），《中心國民當局組織法》規則的是相似于后來憲法《國度機構》中關于政體的各個部門（機構）絕對詳細的規范。
再次，關于憲法性法令的鑒別。憲法性法令在兩種成文憲法體系體例下的感化是分歧的，在單一文本的成文憲法體系體例下，憲法性法令不只存在，能夠還很發財，但它們只是牢牢圍繞在成文憲法四周，細化成文憲法中的規范，如我國今朝的選舉法、立法法、監察法、平易近族區域自治法、各類組織法等等。而多文本的成文憲法的特色是沒有一部單行的憲法文本，憲法自己是由若干憲法性法令組成，這些憲法性法令中的任何一部都不克不及零丁組成憲法，同時它們中的任何一部又都是憲法的構成部門，是以其位置應高于單一文本的成文憲法體系體例下的憲法性法令。在這一點上，多文本的成文憲法與不成文憲法是雷同的（差別在于前者沒有大批的憲法通例），但這能否如此通傳授以為的那樣，成文憲法與不成文憲法就“相聯合”了，“成文憲法中有非成文憲法的內在的事務，不成文憲法中有成文憲法的內在的事務”，則可進一個步驟商議。我國也曾有學者以為：“成文憲法與不成文憲法的分辨，仍不外是一個水平題目罷了。”筆者以為，多文本的成文憲法與不成文憲法的雷同點，確切形成了辨別成文憲法與不成文憲法之間界線的難度，但并非完整不成分。這里應留意的是，成文憲法與不成文憲法雖都有必定的憲法通例，但其多少數字和感化仍有較年夜差別，如美國憲法是成文憲法，其總統蟬聯不跨越兩屆在很長時代內是憲法通例，這一憲法通例的感化是很主要的，但如許的憲法通例在美國不是大批的，是以美國憲法并未是以而釀成不成文憲法。有的成文憲法國度確切有較多的憲法通例，但這些通例的感化普通較為主要，多是一些詳細的任務法式。從內在的事務上看，多文本的成文憲法與不成文憲法都是由一系列憲法性法令組成的，其所規則的內在的事務是單一文本的成文憲法體系體例下有關憲法和憲法性法令配合規范的內在的事務，如在單一文本的成文憲法體系體例下，立法機關的本能機能、構成、任期、會議以及與其他國度機關的關系應規則在憲法中，而關于這些內在的事務的更詳細的規定及其法式則規則在有關立法機關的組織法（憲法性法令）中，但在多文本的成文憲法體系體例和不成文憲法體系體例下，議會法作為憲法性法令能夠既規則立法機關的本能機能、構成、任期、會議以及與其他國度機關的關系如許的憲法內在的事務，也規則其更詳細的規定和法式如許的憲法性法令內在的事務——在此沒有憲法和憲法性法令之分，只要憲法性法令（它們的總和即憲法）與非憲法性法令（如刑法、平易近法）之分，這種多文本的成文憲法體系體例下和不成文憲法體系體例下組成憲法的憲法性法令與單一文本的成文憲法體系體例下處于憲法之外的憲法性法令有顯明分歧。從這些特色來看，憲法性法令在單一文本的成文憲法體系體例下其性質較為簡略，它們是法令，而不是憲法；在多文本的成文憲法和不成文憲法體系體例下，則絕對復雜，由於它們有的是法令，有的是憲法。可見多文本的成文憲法和不成文憲法確切比擬混亂（此中不成文憲法更為混亂——由於它還包含大批憲法通例和判例），這也是單一文本的成文憲法被更多國度所采用的緣由（至多是主要緣由之一）吧。
最后，誤讀《配合綱要》的汗青文明緣由。為什么我們持久以來以為《配合綱要》在新中國成立初期起姑且憲法的感化？學界對此簡直沒有疑問和會商，這當然與我們對這一時代的憲法性文件研討不敷有關，但也和我們對畢竟什么是憲法的熟悉有關。非論官場仍是學界，我們都過于誇大憲法是國度最基礎法，是治國安邦的總章程，而對憲法搭開國家權利分工之體系體例及其效能（這更主要）則熟悉缺乏。假如從憲法是治國安邦總章程的角度看，《配合綱要》確切很像憲法，它包含政治、經濟、文明、軍事、平易近族等各方面的綱要性規則，較為周全，也較為微觀，是以說它在那時起著姑且憲法性感化，很不難被人們所接收。可是假如我們從構開國家政權組織這個角度看，就不只發明《配合綱要》中關于構建政體的條則很是少，構建出來的政體并不完全，同時也很不難發明《中心國民當局組織法》的感化和意義，進而認識到至多是《配合綱要》和《中心國民當局組織法》配合起著憲法的感化。依照這個思緒往下走，我們就會進而猜忌那時沒有一部憲法性文件可以或許自力成為憲法（哪怕是姑且憲法或起姑且憲法的感化），進而發明由多部憲法性文件配合包養網 組成憲法的能夠。把憲法“是治國安邦的總章程”仍是把憲法作為構建平易近主共和政體的最基礎法作為憲法的重要特征，使我們對《配合綱要》及其新中國成立初期的憲法情勢作出了分歧判定。
現實上，憲法既是國度的最基礎法，是治國安邦的總章程，也是構建平易近主共和政體的最基礎法，這是從分歧角度看到的憲法的分歧面相。題目是，為什么我們會在憲法的多個面相中誇大這一面而疏忽那一面？這此中能夠有汗青、文明的原因。從憲法是治國安邦的總章程看，中國歷朝歷代都需求治國安邦，也都需求一個這方面的總章程，是以從這包養 一角度動身是很不難接收、也愿意接收作為治國安邦總章程的憲法的。但若從構建平易近主共和政體的角度看，憲法要設置裝備擺設權利，并design一套為完成此目標的權利體系體例，不只要分工並且要監視，這是我們的汗青文明中沒有的，是我們很生疏的，也是掌權者（甚至大眾）天性地難以懂得、難以接收的，是以屏障失落這一角度也就是很天然的。我們的思想決議了我們的選擇，而我們的思想良多時辰是出于習氣。